摘要

       2023年12月15日，美國(guó)商業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)榮鼎集團(tuán)發(fā)布其中國(guó)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的副總監(jiān)、聯(lián)席董事卡米爾·布勒諾瓦（Camille Boullenois）等人撰寫的《經(jīng)濟(jì)放緩下中國(guó)科技支出正在分散》的研究報(bào)告，指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩可能會(huì)抑制創(chuàng)新研發(fā)投入。報(bào)告評(píng)估了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和財(cái)政環(huán)境收緊對(duì)每個(gè)資金來(lái)源的影響，認(rèn)為資源稀缺可能會(huì)迫使政府更具戰(zhàn)略性地將資金引導(dǎo)到與國(guó)家安全相關(guān)的技術(shù)和公司這一更狹窄的核心。報(bào)告認(rèn)為，總體上較低的科技支出并不一定會(huì)阻礙中國(guó)在這些戰(zhàn)略領(lǐng)域發(fā)展成為全球領(lǐng)導(dǎo)者的能力。報(bào)告也警示，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或減緩中國(guó)發(fā)展一個(gè)全面的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而影響技術(shù)之間的溢出效應(yīng)，放緩下一代創(chuàng)新的出現(xiàn)，并影響到人才和資源的有效調(diào)動(dòng)。

近年來(lái)，以七國(guó)集團(tuán)（G7）國(guó)家為代表的美西方國(guó)家加強(qiáng)貿(mào)易和投資管制，以遏制中國(guó)高科技部門的增長(zhǎng)，并限制中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)其行業(yè)的溢出效應(yīng)。面對(duì)日益增長(zhǎng)的地緣政治逆風(fēng)，中國(guó)政府加倍努力，成為自立自強(qiáng)的全球科技強(qiáng)國(guó)。

但中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩可能會(huì)抑制創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)進(jìn)程。歷史表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩?fù)鶗?huì)對(duì)創(chuàng)新資金和能力產(chǎn)生負(fù)面影響。報(bào)告詳細(xì)介紹了中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的主要資金來(lái)源，并評(píng)估了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和財(cái)政環(huán)境收緊對(duì)每個(gè)資金來(lái)源的影響。資源稀缺可能會(huì)迫使政府更具戰(zhàn)略性地將資金引導(dǎo)到與國(guó)家安全相關(guān)的技術(shù)和公司這一更狹窄的核心。總體上較低的科技支出并不一定會(huì)阻礙中國(guó)在這些戰(zhàn)略領(lǐng)域發(fā)展成為全球領(lǐng)導(dǎo)者的能力。然而，它可能會(huì)減緩中國(guó)發(fā)展一個(gè)全面的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，這種生態(tài)系統(tǒng)可以促進(jìn)技術(shù)之間的溢出效應(yīng)，促進(jìn)下一代創(chuàng)新的出現(xiàn)，并保持人才和資源的調(diào)動(dòng)。

PART/1

中國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩對(duì)科技資金來(lái)源的影響

與世界其他地方一樣，中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的資金來(lái)自各種商業(yè)和公共來(lái)源，并流向廣泛的公共和私人科技行為者。然而，與其他大型和技術(shù)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體相比，政府相關(guān)來(lái)源在中國(guó)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，約占流入中國(guó)科技生態(tài)系統(tǒng)的所有資金的60%（見圖1）。

由于政府相關(guān)資金承擔(dān)了中國(guó)科技體系的大部分融資，因此地方財(cái)政狀況會(huì)帶來(lái)很高的破壞風(fēng)險(xiǎn)。2022年，地方政府約占政府科技支出總額的三分之二。科技的其他資金來(lái)源，包括從再投資利潤(rùn)到股權(quán)和貸款的商業(yè)融資渠道，也將面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的壓力。

PART/2

 對(duì)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的資助

中國(guó)的大學(xué)和研發(fā)機(jī)構(gòu)最直接地受到中國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩和地方政府財(cái)政困境的影響。這些機(jī)構(gòu)在中國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，占中國(guó)基礎(chǔ)研究支出的85%，并且主要由政府資助支持。2022年，他們獲得了約438億元人民幣（65億美元）的研發(fā)活動(dòng)預(yù)算支出，約占其整體科技預(yù)算的70%，比2018年增長(zhǎng)了34%。支出主要由地方政府承擔(dān)，而且越來(lái)越多地由地方政府承擔(dān)，2018 年地方政府占政府對(duì)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)支持的 68%。

未來(lái)幾年，地方政府的預(yù)算資金可能會(huì)面臨越來(lái)越大的壓力。地方政府收入占GDP的比重一直在下降，從2015年的12%左右下降到2022年的9%。稅收收入占地方政府一般預(yù)算的70%，2020年和2022年的稅收收入絕對(duì)值也有所下降，原因是新冠肺炎疫情大流行期間給予了稅收減免，以及企業(yè)部門放緩導(dǎo)致企業(yè)所得稅和增值稅收入減少。除此之外，許多地方政府在疫情前和疫情期間都面臨著越來(lái)越沉重的債務(wù)償還負(fù)擔(dān)。

盡管收入下降，但地方政府仍被要求在一系列政策優(yōu)先事項(xiàng)上增加支出，尤其是在人口老齡化加速退休并需要更多公共醫(yī)療和社會(huì)系統(tǒng)的情況下。根據(jù)官方預(yù)算，這已經(jīng)影響了政府對(duì)科技的直接支出，在過(guò)去十年中，科技支出的增長(zhǎng)速度慢于衛(wèi)生和社會(huì)保障支出。

科技支出能力的下降將使中國(guó)3000所省級(jí)大學(xué)以及地方政府資助的研究所、實(shí)驗(yàn)室和科研項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)。地方政府財(cái)政緊縮對(duì)各省的影響不盡相同。中國(guó)約有一半的地方政府直接科技撥款來(lái)自五個(gè)發(fā)達(dá)省份，這些省份的財(cái)政通常較為穩(wěn)定。但即使是這些省份，也難免受到財(cái)政緊縮影響。2022年，這些省份的平均一般預(yù)算收入下降了4%，而所有省份的平均降幅為8%。

PART/3

 政府資助鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)

過(guò)去十年間，政府還通過(guò)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，以及股權(quán)融資和高科技基礎(chǔ)設(shè)施等間接手段，加大了對(duì)企業(yè)研發(fā)的支持力度（圖 2）。所有資金來(lái)源都實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，但僅稅收返還一項(xiàng)在2018年至2022年間的年均增長(zhǎng)率就高達(dá) 28.8%，成為政府為企業(yè)研發(fā)提供資金的最大來(lái)源，到2022年將達(dá)到1.3萬(wàn)億元人民幣（1933億美元）。

然而，就像對(duì)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的直接科技支持一樣，稅收優(yōu)惠大多來(lái)自地方政府。因此，它們?nèi)Q于地方維持或增加稅收收入的能力。由于稅收優(yōu)惠占企業(yè)研發(fā)支出的一半以上，資金放緩的影響可能很明顯。新興和利潤(rùn)較低的領(lǐng)域的早期公司相對(duì)更依賴政府資助進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)，使其面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

地方財(cái)政限制還可能抑制政府為科技提供資金的新的間接來(lái)源，如用于支持人工智能和清潔技術(shù)等高科技行業(yè)的 “新基建”項(xiàng)目的半財(cái)政支出。根據(jù)榮鼎集團(tuán)的部分“新基建”項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，2018年至2022年間，這類資金增長(zhǎng)了40倍，達(dá)到563萬(wàn)億元人民幣（837億美元）。2022 年，這些基金共向中國(guó)高科技公司提供了不少于830億人民幣（123億美元）的資金。

“新基建”和政府贈(zèng)款基金由地方政府通過(guò)政府專項(xiàng) “基金預(yù)算”提供資金（圖 3）。這些預(yù)算依賴于土地收入和債務(wù)，因此與過(guò)去的預(yù)算資金相比受到的限制較少。2021年至2022年 ，土地出讓收入下降了23%，而不可持續(xù)的債務(wù)水平和不斷上升的利息支出限制了地方政府利用更多債務(wù)為新項(xiàng)目融資的能力。即使在廣東和江蘇這樣的發(fā)達(dá)省份，2015年至2021 年間，相關(guān)利息支出占公共收入的比重也分別增長(zhǎng)了30%和25%，分別占財(cái)政收入的5.4%和7.3%。

這些限制將影響高科技園區(qū)和設(shè)施的投資水平，以及創(chuàng)新公司的股權(quán)。隨著中國(guó)中央政府努力重新平衡地方政府對(duì)新增長(zhǎng)動(dòng)力的投資，高科技基礎(chǔ)設(shè)施的整體韌性可能會(huì)略有增強(qiáng)。

PART/4

 商業(yè)來(lái)源

最后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓也會(huì)影響構(gòu)成中國(guó)企業(yè)研發(fā)資金另外約45%的商業(yè)來(lái)源。大多數(shù)商業(yè)資金來(lái)自企業(yè)利潤(rùn)再投資。但對(duì)于收支不平衡的企業(yè)來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)投資（VC）和私募股權(quán)投資（PE）也是重要的資金來(lái)源。最后，企業(yè)通常通過(guò)首次公開募股融資、優(yōu)惠貸款或商業(yè)貸款籌集研發(fā)資金，在中國(guó)的銀行體系中，創(chuàng)新型企業(yè)可以廣泛獲得這些資金（圖 4）。

除了近期對(duì)科技公司的打擊之外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩正在影響企業(yè)利潤(rùn)，尤其是受消費(fèi)疲軟影響的主要科技垂直行業(yè)，包括人工智能領(lǐng)域的主要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)，如阿里巴巴、騰訊、瓜子和小米。2023 年上半年，專注于信息服務(wù)（包括新聞資訊、搜索、社交網(wǎng)絡(luò)、游戲和音樂視頻）的企業(yè)收入同比下降 2.5%。同期，中國(guó)最大的互聯(lián)網(wǎng)公司的研發(fā)支出同比減少了 6.8%。

經(jīng)濟(jì)放緩也影響了股權(quán)融資渠道，而股權(quán)融資渠道已成為中國(guó)初創(chuàng)企業(yè)的重要資金來(lái)源。2022 年，中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資資金比 2021年減少了一半（-48%），2023年上半年又同比減少了17%——這對(duì)早期融資和生物技術(shù)等依賴風(fēng)險(xiǎn)投資的行業(yè)產(chǎn)生了直接的負(fù)面影響。

這一趨勢(shì)并不局限于中國(guó)：過(guò)去幾年，全球風(fēng)險(xiǎn)投資都出現(xiàn)了下滑。然而，這將使中國(guó)初創(chuàng)企業(yè)失去一個(gè)重要的資金、技術(shù)和知識(shí)轉(zhuǎn)讓來(lái)源。根據(jù) Pitchbook的數(shù)據(jù)，2021年至2023年期間，有外資參與的風(fēng)險(xiǎn)投資交易占總交易量的比例將從21%降至10%。根據(jù)國(guó)家外匯管理局（SAFE）數(shù)據(jù)，2023 年第三季度，外國(guó)直接投資（FDI）也首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

最后，盡管貸款不是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的典型研發(fā)融資來(lái)源，但鑒于中國(guó)金融體系的政策導(dǎo)向性，貸款在中國(guó)發(fā)揮著重要作用。根據(jù)上述外管局的報(bào)告，2020年，中國(guó)16%的技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)使用銀行貸款為其研發(fā)提供資金。

然而，展望未來(lái)，中國(guó)的銀行可能需要承擔(dān)與地方政府債務(wù)重組過(guò)程相關(guān)的大部分成本，這將降低其利潤(rùn)和向其他經(jīng)濟(jì)部門提供信貸的能力。高科技公司違約的案例也可能阻止銀行和投資者向創(chuàng)新公司提供貸款。歸根結(jié)底，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)是否愿意繼續(xù)向科技企業(yè)提供貸款，將取決于政府采取更深層次的舉措，提高激勵(lì)措施，將信貸轉(zhuǎn)向更具創(chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

PART/5

 擺脫科技資金緊縮的途徑

在增長(zhǎng)放緩和財(cái)政緊縮加劇的背景下，為了保持高水平的科技融資，中央政府可以決定采取一些措施：

（一）采取大膽的改革措施來(lái)增加財(cái)政收入。包括一系列財(cái)政改革，將增值稅收入更多地重新分配給地方政府以及長(zhǎng)期爭(zhēng)論的財(cái)產(chǎn)稅。

（二）政府可以增加中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并使更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以科技資金為條件。截至2023年，只有0.06%的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移資金正式與科技掛鉤，然而，填補(bǔ)地方政府的科技貢獻(xiàn)將需要中央層面的大量新資金撥款，以及擴(kuò)大中國(guó)的中央預(yù)算赤字。

（三）嘗試用商業(yè)資金來(lái)源來(lái)補(bǔ)充政府科技資金來(lái)源。去年，中國(guó)政府推出了“科技創(chuàng)新再貸款額度”，目的是在2022年和2023年分別為創(chuàng)新企業(yè)釋放2000億元人民幣（297億美元）和4000億元人民幣（566億美元）的科技資金。政府還越來(lái)越多地鼓勵(lì)金融市場(chǎng)與科技優(yōu)先事項(xiàng)保持一致。截至2023年3月，在創(chuàng)業(yè)板上市的公司中有20%、在STAR市場(chǎng)上市的公司中有43%、在北京證券交易所上市的公司中有40%是“小巨人”公司，即政府資助的高科技制造公司。通過(guò)繼續(xù)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，中國(guó)政府最終可能會(huì)將更多的銀行貸款和股權(quán)支持引導(dǎo)到優(yōu)先領(lǐng)域，在國(guó)家確定的科技優(yōu)先領(lǐng)域。

（四）政府還可以增加對(duì)非金融工具的使用，以支持創(chuàng)新型企業(yè)和關(guān)鍵的科技參與者。中國(guó)的創(chuàng)新型國(guó)家冠軍和小巨人已經(jīng)獲得了一系列非財(cái)務(wù)利益，這使他們?cè)谂c非戰(zhàn)略性公司的競(jìng)爭(zhēng)中具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這些措施包括有利的法律和監(jiān)管待遇、優(yōu)惠許可或公共采購(gòu)準(zhǔn)入、設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘等。

（五）決定將其稀缺資源集中在被認(rèn)為對(duì)長(zhǎng)期國(guó)家安全最關(guān)鍵的少數(shù)部門和行為體上。半導(dǎo)體等行業(yè)和華為等企業(yè)已經(jīng)得到了政府越來(lái)越多的支持。雖然過(guò)去兩年全球政府基金的投資總額有所下降，但在2023年9月，中國(guó)政府推出了有史以來(lái)規(guī)模最大的半導(dǎo)體基金——中國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，目標(biāo)規(guī)模為3000億元人民幣（400億美元），重點(diǎn)投資于芯片制造設(shè)備。但要縮小中國(guó)創(chuàng)新資金的投向范圍并非易事。在日益加大的去風(fēng)險(xiǎn)化和多元化努力中，政府可能需要管理從農(nóng)業(yè)機(jī)械到先進(jìn)機(jī)器人和軟件等越來(lái)越多的“堵點(diǎn)”。

PART/6

對(duì)中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的影響

雖然中國(guó)的科技總支出在未來(lái)幾年仍有可能增長(zhǎng)——但增長(zhǎng)速度很可能比過(guò)去十年要慢得多。中國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)占GDP的比重（2021年為2.43%）仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)（3.46%）、日本（3.30%）、韓國(guó)（4.93%）或德國(guó)（3.13%）等頂尖創(chuàng)新國(guó)家，其基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占GDP的比重還不到韓國(guó)和美國(guó)的三分之一。

然而，如果政府設(shè)法將稀缺資源集中在較窄的公司和技術(shù)上，其在這些領(lǐng)域的技術(shù)實(shí)力很可能會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。除了半導(dǎo)體之外，造成國(guó)家安全漏洞的技術(shù)瓶頸和對(duì)長(zhǎng)期技術(shù)主導(dǎo)地位的競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要的顛覆性未來(lái)技術(shù)可能會(huì)被優(yōu)先考慮?！?023年政府工作報(bào)告》將人工智能、量子計(jì)算、集成電路、高端芯片、操作系統(tǒng)、工業(yè)軟件、基礎(chǔ)軟硬件等列為核心戰(zhàn)略領(lǐng)域。

但是，如果沒有政府預(yù)算支持的快速增長(zhǎng)，基礎(chǔ)研究將很難擴(kuò)大。而將資源集中在有限的政府挑選的技術(shù)和公司上，就有可能使中國(guó)更廣泛的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)受到影響。創(chuàng)新很少是線性的和可預(yù)測(cè)的——它通常是通過(guò)不同技術(shù)領(lǐng)域之間的溢出效應(yīng)和各種參與者之間的互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。盡管中國(guó)政府成功地鼓勵(lì)了可再生能源等關(guān)鍵技術(shù)，這些技術(shù)正在推動(dòng)當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)的重大變革，但在選擇未來(lái)技術(shù)方面可能并不那么容易。

人的因素也是創(chuàng)新的關(guān)鍵。在過(guò)去的一年里，科研活動(dòng)面臨投入增加的壓力，科研人員人均經(jīng)費(fèi)與2021年相比減少了5000元人民幣（743.5美元）。經(jīng)濟(jì)放緩導(dǎo)致的學(xué)習(xí)和就業(yè)壓力也可能影響到整整一代創(chuàng)新者的生產(chǎn)力和創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。