摘要：根據(jù)《2020年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示截止2020年末全國公路總里程519.81萬公里，高速公路里程16.10萬公里，車道里程72.31萬公里。其中國家高速公路里程11.30萬公里。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，提出要支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，到2035年，國家綜合立體交通網(wǎng)布局國家高速公路網(wǎng)要增加到16萬公里左右，主要由7條首都放射線、11條縱線、平行線組成。2014年以來PPP管理庫中入庫項(xiàng)目10082個(gè)，投資額達(dá)15.7萬億元。其中交通運(yùn)輸領(lǐng)域入庫項(xiàng)目1395個(gè)，投資額達(dá)53832億元。

關(guān)鍵詞：重大基礎(chǔ)設(shè)施；高速公路；PPP

高速公路作為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，使用者付費(fèi)較為穩(wěn)定，投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中比較成熟，適宜通過PPP模式引入其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)質(zhì)資源開展相關(guān)工作。本文通過全面總結(jié)高速公路領(lǐng)域PPP模式的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，通過引入優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本方，發(fā)揮社會(huì)資本方的投融資能力、高效的建設(shè)及管理經(jīng)驗(yàn)，減少當(dāng)期政府財(cái)政支出壓力，促進(jìn)高速公路項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。

一、高速公路項(xiàng)目基本特點(diǎn)

（一）投資規(guī)模大，建設(shè)成本高

我國高速公路根據(jù)其建設(shè)規(guī)模的不同，總投資需求多為幾十億到上百億的規(guī)模。中西部地區(qū)建設(shè)成本約為1-2億元/公里，一線發(fā)達(dá)城市高達(dá)3-4億元/公里，平均建設(shè)成本達(dá)到2-3億元/公里。2015年由中咨海外咨詢有限公司咨詢策劃的太行山高速公路PPP項(xiàng)目，由9個(gè)高速公路項(xiàng)目組成，總投資高達(dá)近900億元，是迄今為止國內(nèi)高速公路PPP項(xiàng)目投資規(guī)模最大的項(xiàng)目。

（二）國家資金和政策支持力度大，對(duì)社會(huì)資本吸引力大

對(duì)于普通公路項(xiàng)目一般采取政府直投、運(yùn)營(yíng)資金通過國家燃油稅返還維持運(yùn)營(yíng)。對(duì)于收費(fèi)公路一般是通過政府還貸公路及經(jīng)營(yíng)性公路兩種模式進(jìn)行運(yùn)作。對(duì)于納入國家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目，交通運(yùn)輸部會(huì)給予不同地區(qū)項(xiàng)目相應(yīng)的車購稅補(bǔ)助資金，對(duì)于國高網(wǎng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金可以達(dá)到總投資的20-30%。對(duì)于具有戰(zhàn)略意義或貧困地域的項(xiàng)目則給與更高比例的資金支持。補(bǔ)助資金的使用可以大幅度降低地方財(cái)政補(bǔ)貼壓力，增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力及競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)各地政府相繼出臺(tái)系列政策對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)簡(jiǎn)化前期審批手續(xù)，對(duì)采用PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行前期工作經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼的支持政策。

（三）項(xiàng)目效益普遍較差，盈利模式單一

高速公路項(xiàng)目屬于公共服務(wù)類項(xiàng)目，有使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，車輛通行費(fèi)為主要收入來源，但國內(nèi)目前絕大多數(shù)高速公路均難以實(shí)現(xiàn)在收費(fèi)期內(nèi)收入覆蓋其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助。對(duì)于高速公路服務(wù)區(qū)的開發(fā)在中西部地區(qū)均沒有實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)定位的突破，沒有充分發(fā)揮服務(wù)區(qū)窗口功能，對(duì)服務(wù)區(qū)由功能性向經(jīng)營(yíng)性的轉(zhuǎn)型探索不足。

（四）多為跨區(qū)域項(xiàng)目，協(xié)調(diào)推進(jìn)要求高

高速公路項(xiàng)目多為跨地域，跨地區(qū)作業(yè)項(xiàng)目，投資規(guī)模大，各地經(jīng)濟(jì)水平存在差異，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，對(duì)項(xiàng)目需求不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)力度不同。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)難度大，跨地域同步啟動(dòng)項(xiàng)目的建設(shè)要求高。

（五）車型構(gòu)成復(fù)雜，換算難度大

與其他類型項(xiàng)目不同，使用者付費(fèi)對(duì)象較為單一，高速公路項(xiàng)目通行車輛既有客車又有貨車，同時(shí)按照不同的額定載客數(shù)和載重量又分成多種類型，每種類型對(duì)應(yīng)不同的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，帶來財(cái)務(wù)模型和工程換算關(guān)系較為復(fù)雜。

二、高速公路采用PPP模式的必要性和可行性

（一）采用PPP模式的必要性

采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，積極引入社會(huì)資本方參與高速公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等工作十分必要。

1.解決當(dāng)期建設(shè)資金，有效管理必要的財(cái)政支出

考慮到各地財(cái)政在收入有限且當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形式矛盾凸顯，增長(zhǎng)面臨一定下行壓力的背景下，各地尤其是財(cái)政收入薄弱的地區(qū)在落實(shí)“兩新一重”的任務(wù)時(shí)均存在較大的當(dāng)期建設(shè)資金缺口?，F(xiàn)行的國家政策體系對(duì)一些操作模式還處于收口的狀態(tài)，地方政府針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新建項(xiàng)目最直接的融資機(jī)制只限定在發(fā)行債券和PPP模式兩種主要渠道，因此從解決當(dāng)期建設(shè)資金的角度來看，采取PPP模式有利于降低或解決當(dāng)前政府對(duì)于高速公路當(dāng)期建設(shè)資金壓力，將建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金壓力拉長(zhǎng)到全生命周期，對(duì)于必要的財(cái)政支出也實(shí)現(xiàn)了有效的管理。

2.規(guī)范引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)選社會(huì)資本方

高速公路項(xiàng)目一般投資體量較大，所包含的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)專業(yè)性較強(qiáng)，采用PPP模式從傳統(tǒng)的總承包模式變?yōu)榱艘敫咚俟饭こ掏顿Y、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的“綜合性服務(wù)商”，在項(xiàng)目的全生命周期均能充分吸收社會(huì)資本方先進(jìn)的投融資、建設(shè)及管理經(jīng)驗(yàn)，有效的提升了項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)水平，為項(xiàng)目帶來了新的血液與活力。從源頭上就降低了建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，后續(xù)通過績(jī)效考核體系不斷地激勵(lì)社會(huì)資本方提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。采用公開招標(biāo)等方式，既提供了比較規(guī)范的流程規(guī)制又確保了競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）采用PPP模式的可行性

目前我國高速公路領(lǐng)域采取PPP模式具有良好的政策、市場(chǎng)、資金和經(jīng)驗(yàn)等條件的支撐。

1.PPP模式推廣應(yīng)用的法律政策環(huán)境逐步完善

PPP模式推廣應(yīng)用的法律政策環(huán)境正逐步完善。國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等先后頒布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))、《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）、《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）等系列政策法規(guī)文件。政策文件的發(fā)布與逐步完善均對(duì)PPP模式的規(guī)范運(yùn)作、有效推廣及按效付費(fèi)等提供了良好的政策環(huán)境。

2.項(xiàng)目市場(chǎng)化基礎(chǔ)較好，吸引力較大

高速公路項(xiàng)目本身具有良好的“使用者付費(fèi)”的基礎(chǔ)，車流量一般逐年呈現(xiàn)由低到高的趨勢(shì)，項(xiàng)目的修建是為了解決民生、旅游及通道問題。收益遠(yuǎn)期呈向好態(tài)勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)有較大吸引力。目前國內(nèi)在高速公路建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)擁有眾多的具備良好的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)，市場(chǎng)及技術(shù)相對(duì)成熟，為項(xiàng)目通過公開采購引入充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”創(chuàng)造了外部條件。

3.強(qiáng)調(diào)全生命周期績(jī)效管理的操作要求

根據(jù)目前中央政府推廣PPP模式的相關(guān)政策要求，政府應(yīng)建立項(xiàng)目全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目全面實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，優(yōu)良成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制也是財(cái)政部篩選及評(píng)估PPP示范項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)要求。高速公路PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵，不僅僅在于建設(shè)期的資金投入，更多的是要求社會(huì)資本方在合作期內(nèi)能夠持續(xù)有效的保持對(duì)項(xiàng)目提供良好的服務(wù)及對(duì)設(shè)施持續(xù)不斷的進(jìn)行運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。

4.政府的先進(jìn)理念與支持態(tài)度

目前各級(jí)政府本著為服務(wù)全域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，高度重視國家推進(jìn)PPP模式的政策導(dǎo)向，認(rèn)識(shí)到PPP模式對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會(huì)資源、提升公共服務(wù)供給、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等具有深遠(yuǎn)意義和積極影響，基本樹立了提高效率、明確權(quán)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全生命周期績(jī)效管理等PPP項(xiàng)目運(yùn)作的基本理念，各級(jí)政府的支持態(tài)度均為項(xiàng)目的高效推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)作案例剖析

本文重點(diǎn)選取中咨海外咨詢的京冀兩地具備百億以上投資規(guī)模的6個(gè)典型案例，每個(gè)案例的選取充分結(jié)合了時(shí)代的特點(diǎn)、項(xiàng)目的政治意義、政府的決心及地方的財(cái)力支持形式，代表了6種高速公路PPP項(xiàng)目不同的運(yùn)作模式，為后續(xù)高速公路領(lǐng)域PPP運(yùn)作模式提供借鑒。

（一）案例1

太行山高速PPP項(xiàng)目包內(nèi)含9條高速公路，總投資近900億元。本項(xiàng)目運(yùn)作模式將效益較差的太行山高速與效益較好的非太行山高速公路項(xiàng)目“肥瘦結(jié)合”打包，提升項(xiàng)目整體的吸引力，保證順利招選到了社會(huì)資本方。該項(xiàng)目采用了協(xié)議交通量模式作為招標(biāo)標(biāo)的，通過模式創(chuàng)新盡可能規(guī)避項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算誤差，降低政府與社會(huì)資本方的合作風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。有效控制省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼支出。從經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展均為河北高速公路領(lǐng)域投融資體制機(jī)制創(chuàng)新提供了有力支撐。

（二）案例2

某高速項(xiàng)目屬于國家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目，建設(shè)總投資約122億元。采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，通過協(xié)議票價(jià)的公開招標(biāo)，央企聯(lián)合體作為社會(huì)資本方中標(biāo)本項(xiàng)目。本項(xiàng)目有車購稅補(bǔ)助資金，作為建設(shè)期補(bǔ)助資金，降低本級(jí)政府財(cái)政當(dāng)期支出壓力。通過設(shè)置合理的最低需求交通量和超額收入的分成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)交通量風(fēng)險(xiǎn)合理共擔(dān)，避免社會(huì)資本方承擔(dān)過大的交通量不足的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為避免暴利情況的產(chǎn)生，設(shè)置了超額分成機(jī)制。采用雙信封綜合評(píng)標(biāo)法，有效避免了社會(huì)資本方的惡意低價(jià)中標(biāo)。

（三）案例3

某高速項(xiàng)目總投資約115億元。該項(xiàng)目由三段構(gòu)成，分別立項(xiàng)。通過整體打包、整體招標(biāo)的形式來招選社會(huì)資本方。該項(xiàng)目是北京市首條運(yùn)用“一會(huì)三函”模式進(jìn)行PPP模式運(yùn)作的高速公路，秉承國家對(duì)項(xiàng)目前期審批簡(jiǎn)政放權(quán)的總體思想，有效的縮短了項(xiàng)目前期運(yùn)作周期，為2019年與新機(jī)場(chǎng)同步建成創(chuàng)造條件。通過對(duì)協(xié)議票價(jià)公開招投標(biāo)，明確了補(bǔ)貼票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際收費(fèi)票價(jià)之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)投資人充分競(jìng)爭(zhēng)，有效降低財(cái)政補(bǔ)貼。該項(xiàng)目已經(jīng)成功入選了財(cái)政部示范項(xiàng)目庫。

（四）案例4

某高速項(xiàng)目總投資約150億元。本項(xiàng)目擁有車購稅補(bǔ)助資金，可用于項(xiàng)目的建設(shè)補(bǔ)助資金，降低本項(xiàng)目的資金壓力，提高項(xiàng)目吸引力。本項(xiàng)目根據(jù)所在地財(cái)政及項(xiàng)目特點(diǎn)，采用了有規(guī)律的補(bǔ)貼（競(jìng)爭(zhēng)+績(jī)效考核）和市縣兩級(jí)共擔(dān)的模式進(jìn)行運(yùn)作。市縣兩級(jí)監(jiān)管責(zé)任按照分工各自承擔(dān)，對(duì)應(yīng)該按效付費(fèi)的可行性缺口補(bǔ)助按照分擔(dān)原則各自承擔(dān)。該模式的運(yùn)用可對(duì)財(cái)力有限的地區(qū)提供借鑒，同時(shí)降低項(xiàng)目可能帶來的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）案例5

某高速項(xiàng)目總投資約200億元。本項(xiàng)目同樣有一定比例的車購稅補(bǔ)貼可用于項(xiàng)目的建設(shè)補(bǔ)助資金，且本項(xiàng)目作為支撐雄安新區(qū)發(fā)展的骨干高速，車流量長(zhǎng)期向好。通過對(duì)政府通行費(fèi)收入政府分成線進(jìn)行公開招標(biāo)，基本能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目的自平衡，不需要政府承擔(dān)可行性缺口補(bǔ)助。該模式主要針對(duì)收入能夠基本覆蓋成本的高速公路PPP項(xiàng)目，也能通過政府通行費(fèi)收入政府分成線有效的將本項(xiàng)目的收益能夠保持在合理的狀態(tài)下。

（六）案例6

某高速公路項(xiàng)目是作為支撐雄安新區(qū)與北京的快速高效連接，有效促進(jìn)北京非首都功能的疏解，支持雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展?？偼顿Y約123億元。本項(xiàng)目因?yàn)槭潜本┲列郯驳貐^(qū)的直接通道，項(xiàng)目收益前景預(yù)測(cè)較好。社會(huì)資本方在政治因素及經(jīng)濟(jì)因素的雙重激勵(lì)下，本項(xiàng)在不發(fā)生車流量風(fēng)險(xiǎn)的情況下，社會(huì)資本方需要上繳通行費(fèi)收入。

四、高速公路PPP運(yùn)作要點(diǎn)及建議

結(jié)合我國高速公路項(xiàng)目特點(diǎn)，在項(xiàng)目PPP實(shí)施方案運(yùn)作模式設(shè)計(jì)過程中著重考慮以下三方面內(nèi)容:

（一）優(yōu)化可行性缺口補(bǔ)助模型，實(shí)現(xiàn)共贏合作

高速公路受到車型換算關(guān)系、交通量需求情況、當(dāng)?shù)卣?cái)政支出壓力等因素制約，需要尋求多變適宜的付費(fèi)模型，便于后期考核與支付。綜合全國由中咨海外咨詢有限公司基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中心提供咨詢的高速公路的案例實(shí)際情況，高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型可以按照協(xié)議票價(jià)模式（固定年限）、協(xié)議交通量模式（固定年限）、年限模式（政府不付費(fèi)）、穩(wěn)定補(bǔ)貼（需要通過招投標(biāo)確定）、政府分成（固定年限）等方式進(jìn)行設(shè)計(jì)。

1.協(xié)議票價(jià)模式。根據(jù)地域劃分，鎖定收費(fèi)年限為25年或30年，適用于車型構(gòu)成穩(wěn)定，易建立多車型換算關(guān)系的情況。需要建立各種車型與標(biāo)準(zhǔn)車對(duì)應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)換算關(guān)系，獲得的測(cè)算結(jié)果是與標(biāo)準(zhǔn)車對(duì)應(yīng)的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（又稱“約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”），約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又可以拆分成通行費(fèi)部分和補(bǔ)貼部分，這種模式有利于對(duì)項(xiàng)目使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼進(jìn)行切分。北京某高速采用協(xié)議票價(jià)模型，招標(biāo)控制票價(jià)1.68元/公里.標(biāo)準(zhǔn)車，中標(biāo)票價(jià)為0.88元/公里.標(biāo)準(zhǔn)車，即每輛標(biāo)準(zhǔn)車使用者付費(fèi)部分0.5元/公里，政府提供0.38元/公里的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.協(xié)議交通量模式。根據(jù)地域劃分，鎖定收費(fèi)年限為25年或30年，適用于車型構(gòu)成復(fù)雜、計(jì)重收費(fèi)模式的項(xiàng)目及交通量不確定狀態(tài)下的設(shè)計(jì)。建立了車流量與收入的直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，簡(jiǎn)化車型換算過程，國內(nèi)投資規(guī)模最大、最復(fù)雜的河北太行山高速項(xiàng)目包采用了協(xié)議交通量模式。其中項(xiàng)目包一中標(biāo)協(xié)議交通量比例為90%，即未來年實(shí)際交通量不足預(yù)測(cè)交通量90%時(shí)，按差額交通量計(jì)算出的通行費(fèi)收入進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.年限模式。政府不再支付運(yùn)營(yíng)期可行性缺口政府補(bǔ)貼，通過對(duì)鎖定的收費(fèi)年限進(jìn)行招標(biāo)。適用于地方財(cái)政能力有限或經(jīng)濟(jì)效益較好的項(xiàng)目。本質(zhì)是利用調(diào)節(jié)合作年限的長(zhǎng)短來調(diào)節(jié)項(xiàng)目收益，即效益不好的項(xiàng)目可拉長(zhǎng)年限，效益好的項(xiàng)目可縮短年限，政府均不承擔(dān)可行性缺口補(bǔ)助。按《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)于對(duì)運(yùn)營(yíng)期的規(guī)定，高速公路合作期限一般不超過25年，中西部地區(qū)不超過30年。結(jié)合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（征求意見稿）》的精神，對(duì)于收費(fèi)能力薄弱的項(xiàng)目，在30年的基礎(chǔ)上可以適當(dāng)延長(zhǎng)，即：未來對(duì)于投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)的高速公路項(xiàng)目，合作期限逐步放開。對(duì)于財(cái)政壓力大的地區(qū)可通過年限調(diào)節(jié)，達(dá)成項(xiàng)目合作。對(duì)于遠(yuǎn)期效益較好的項(xiàng)目，可通過年限的競(jìng)爭(zhēng)，增加項(xiàng)目的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

4.穩(wěn)定補(bǔ)貼（需要通過招投標(biāo)確定）。對(duì)于地方財(cái)力薄弱，項(xiàng)目長(zhǎng)期收益穩(wěn)定的項(xiàng)目通過鎖定收費(fèi)年限，通過競(jìng)爭(zhēng)后確定的每年穩(wěn)定一致的可行性缺口補(bǔ)助進(jìn)行招投標(biāo)確定。該模式適用于地方財(cái)力薄弱且一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)不穩(wěn)定的地區(qū)。每年的一般公共預(yù)算支出中標(biāo)價(jià)即為支付的上限，便于項(xiàng)目的長(zhǎng)期預(yù)算列支，也便于對(duì)一般公共預(yù)算支出及其不穩(wěn)定的時(shí)期能夠做到合理的判斷，規(guī)避了政府支付不及時(shí)的失信風(fēng)險(xiǎn)。河北部分高速公路在PPP運(yùn)作的時(shí)候采用了此種模式進(jìn)行招標(biāo)，順利招選到合適的社會(huì)資本方，后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)良好。

5.政府分成（固定年限、政府不補(bǔ)貼）等。對(duì)于項(xiàng)目收益較好，在鎖定的收費(fèi)年限為25年或30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收費(fèi)能夠覆蓋建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的自平衡。該模式適用于收益較好的高速公路項(xiàng)目。通過設(shè)置政府通行費(fèi)收入政府分成線作為主要攔標(biāo)價(jià)，實(shí)現(xiàn)在一定范圍內(nèi)政府對(duì)社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)可能產(chǎn)生暴利情況進(jìn)行合理的控制，政府方對(duì)超出通行費(fèi)收入政府分成線的通行費(fèi)收入部分進(jìn)行分成。河北某高速作為河北省高速公路網(wǎng)的重要組成部分，項(xiàng)目在全生命周期中經(jīng)濟(jì)效益較好，在無需政府可行性缺口補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡的前提下，采用了政府通行費(fèi)收入政府分成線的模式進(jìn)行招標(biāo)。

（二）通過資本金與股比的合理組合，調(diào)節(jié)政府資金時(shí)間配置

資本金和股比是調(diào)節(jié)社會(huì)資本方出資和政府可行性缺口補(bǔ)貼的核心因素，資本金和股比提高會(huì)提高社會(huì)資本方的準(zhǔn)入門檻，降低后期項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)增加政府未來的可行性缺口補(bǔ)助支出。

《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》國發(fā)〔2019〕26號(hào)中要求可以適當(dāng)調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金比例，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目維持20%不變。其中，公路（含政府收費(fèi)公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等領(lǐng)域的補(bǔ)短板基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可以適當(dāng)降低項(xiàng)目最低資本金比例，但下調(diào)不得超過5個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)國家政策要求，公路項(xiàng)目資本金比例可以在20%最低資本金比例的要求上適當(dāng)下浮，但對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府一般考慮到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營(yíng)初期車流量的培育風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)將項(xiàng)目資本金比例控制在20%-25%之間，本文結(jié)合相關(guān)案例的實(shí)際情況，假設(shè)項(xiàng)目總投資100億，政府出資25億元。對(duì)如下三種資本金及股比設(shè)置方案進(jìn)行簡(jiǎn)述。

1.高資本金比例社會(huì)資本方低股比模式。政府25億元出資全部作為政府應(yīng)出項(xiàng)目資本金與社會(huì)資本方按照最低出資比例49：51出資，社會(huì)資本方項(xiàng)目資本金出資約為26億元，項(xiàng)目資本金總比例達(dá)到51億元，其余49億元通過銀行貸款等融資渠道解決。社會(huì)資本方準(zhǔn)入門檻最高，項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)最小，但未來可行性缺口補(bǔ)貼最大。

2.低資本金比例社會(huì)資本方低股比模式。按照國家對(duì)于項(xiàng)目最低資本金比例的政策要求，項(xiàng)目資本金需要20%即20億元，社會(huì)資本方按照最低股比出資比例51%出資10.2億元，政府25億元中9.8億元作為項(xiàng)目資本金出資，剩余15.2億元作為建設(shè)資金缺口或未來可行性缺口補(bǔ)貼，其余的64.8億元通過銀行貸款等融資渠道解決。社會(huì)資本方準(zhǔn)入門檻最低，項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)最大，未來可行性缺口補(bǔ)貼最小。

3.低資本金比例社會(huì)資本方高股比模式。按照國家對(duì)于項(xiàng)目最低資本金比例的政策要求，項(xiàng)目資本金需要20%即20億元，，社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目資本金全額出資，政府補(bǔ)助25億元作為建設(shè)資金缺口或未來可行性缺口補(bǔ)貼，其余55億元通過銀行貸款等融資渠道解決。社會(huì)資本方準(zhǔn)入門檻較低，若政府當(dāng)期財(cái)力較為薄弱，也可在建設(shè)期不出資金，做到政府方在建設(shè)期零出資，將支出壓力平滑至運(yùn)營(yíng)期的缺口補(bǔ)助資金，但未來可行性缺口補(bǔ)貼較高。

目前，對(duì)于政府當(dāng)期支出財(cái)力相對(duì)充裕，可采用高資本金比例社會(huì)資本方低股比的模式。前期提高政府當(dāng)期出資額度，降低未來政府在運(yùn)營(yíng)期的可行性缺口補(bǔ)助支出，為未來其他PPP項(xiàng)目的建設(shè)預(yù)留一定的支出空間。也在一定程度上提高社會(huì)資本方的準(zhǔn)入門檻，大大降低項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)。在政府當(dāng)期支出財(cái)力相對(duì)較弱的地區(qū)可選擇“低資本金比例社會(huì)資本方高股比模式”，實(shí)現(xiàn)政府當(dāng)期不出資或少出資，在項(xiàng)目建設(shè)期降低政府當(dāng)期的財(cái)務(wù)支出壓力，也能適當(dāng)在一定范圍內(nèi)提高社會(huì)資本方準(zhǔn)入門檻，降低項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于營(yíng)商環(huán)境較好且政府具有一定的當(dāng)期支付能力，可選用低資本金比例社會(huì)資本方低股比模式，降低雙方的當(dāng)期出資壓力，降低可行性缺口補(bǔ)助，為其他PPP項(xiàng)目預(yù)留空間。

（三）設(shè)計(jì)合理的采購方式，優(yōu)選社會(huì)資本方

社會(huì)資本方的采購方式不同直接影響社會(huì)資本方的利潤(rùn)空間、項(xiàng)目完成的可靠度和財(cái)政承擔(dān)的補(bǔ)貼額度。通過兩標(biāo)并一標(biāo)形式將工程建設(shè)授予有施工經(jīng)驗(yàn)社會(huì)資本方。招標(biāo)階段采用雙信封綜合評(píng)分法，優(yōu)選社會(huì)資本方降低財(cái)政補(bǔ)貼壓力。該方法能有效避免社會(huì)資本方的惡意低價(jià)中標(biāo)，確保在進(jìn)入第二信封評(píng)審的投標(biāo)人本身具有能夠保障本項(xiàng)目順利實(shí)施的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理能力，同時(shí)能使（第二信封）得到更充分的競(jìng)爭(zhēng)。各地通過雙信封綜合評(píng)估法可在合理低價(jià)的結(jié)果選中價(jià)低質(zhì)優(yōu)的社會(huì)資本方。

（四）創(chuàng)新盈利模式，提高項(xiàng)目收益

高速公路傳統(tǒng)收入主要包括車輛通行費(fèi)、服務(wù)區(qū)（加油站）、廣告等收入。應(yīng)創(chuàng)新服務(wù)區(qū)的盈利模式，突破傳統(tǒng)服務(wù)區(qū)只滿足了過往車輛和司乘人員基本需求的服務(wù)的定位，要將公益服務(wù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合的角度充分考慮，發(fā)揮服務(wù)區(qū)對(duì)外窗口的服務(wù)功能，發(fā)展“服務(wù)區(qū)+”的創(chuàng)新融合理念，加快探索服務(wù)區(qū)由傳統(tǒng)的功能性向經(jīng)營(yíng)性的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)服務(wù)區(qū)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的共同增長(zhǎng)，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入，可通過投放互聯(lián)網(wǎng)+廣告，沿線建設(shè)充電樁，服務(wù)區(qū)增設(shè)商業(yè)綜合體，服務(wù)區(qū)與物流園區(qū)相結(jié)合等方式創(chuàng)新盈利模式。

1.充分利用高速公路項(xiàng)目建設(shè)邊角地實(shí)施綜合開發(fā)

項(xiàng)目開發(fā)將物流、商貿(mào)、休閑綜合體和高速公路服務(wù)相融合，利用市場(chǎng)化手段在具有景觀基礎(chǔ)、商業(yè)開發(fā)價(jià)值、貨物集散條件的節(jié)點(diǎn)區(qū)域，打造高速公路綜合服務(wù)項(xiàng)目的樣板；開創(chuàng)公路建設(shè)與沿線開發(fā)協(xié)同發(fā)展的新道路；探索高速公路建設(shè)自平衡的“高速經(jīng)濟(jì)”新模式。

2.拓展高速公路服務(wù)區(qū)物流功能，延伸高速產(chǎn)業(yè)鏈條

服務(wù)區(qū)的設(shè)置通常在高速公路銜接點(diǎn)附近，服務(wù)區(qū)所設(shè)置的地點(diǎn)通常也是重要的物流集散點(diǎn)。通過產(chǎn)業(yè)植入，將高速公路的物流通道功能賦予物流服務(wù)屬性。既高效服務(wù)于區(qū)域物流發(fā)展需要，又可以提高服務(wù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

五、結(jié)語

我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十四章第二節(jié)中提出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制”“規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）”。從我國投融資體制來看，PPP模式仍然是較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)解決重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式，該模式在降低政府當(dāng)期財(cái)政出資壓力的基礎(chǔ)上能夠有效規(guī)避新增政府隱形債務(wù)。

本文通過對(duì)國內(nèi)高速公路典型案例的分析與總結(jié)，希望能夠指導(dǎo)后續(xù)項(xiàng)目更加高效合理的運(yùn)作，在高速公路領(lǐng)域起到了積極的示范與借鑒意義。通過不斷的市場(chǎng)引導(dǎo)，PPP模式為傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶去新的市場(chǎng)活力，能夠激發(fā)市場(chǎng)主體主動(dòng)探索“建設(shè)+生態(tài)+產(chǎn)業(yè)+經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式。

注：文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。